2月21日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》發布。其中關于“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”的規定更是成為熱議的焦點。

有許多人已經論證了實現小區和單位內部道路公共化的合理性，尤其是對活絡城市生活的意義。這方面當然還有討論空間。但是既然這項新規定涉及的是“小區居民”的合法權利，有必要從法律的角度進行討論。

從政策到實施，還需要經過充分調研和論證，出臺相關的合理性和可行性方案。最為關鍵的一步是從政策向法律的發展。這里有兩層意思，一是在符合現有法律的前提下，才能實施相關政策；二是如果當前法律沒有相關規定，應該首先制定新的法律，再實施相關政策。

從法律角度分析，首先要分析小區道路使用權屬于業主共同所有的權利屬性。這里的使用權有兩個意涵，一是共同所有的道路，所有業主可以共同使用，不能禁止特定業主使用；二是共同使用權并非完全排他的，也即是并非只歸業主使用。業主家屬、物業管理人員、外來訪客、快遞員等等人員也可以使用。但是除業主外，其他人員使用小區道路并非基于使用權，而是基于合理性，完全禁止沒必要，也不可能。

但是出于合理性考慮的非排他性使用，是否可以無限擴展為任何人都可以使用呢？盡管很難確定一個具體的標準，但是很容易便可以認定，有限開放和無限開放對使用權的影響具有根本性的不同。無限開放之下，道路的管理、維護等成本將可能實質性影響小區居民對道路的使用權益。

但這點考慮并不意味著小區道路開放就沒有可能性了。財產權利除了和個人利益相關之外，還得考慮公共利益的面向。小區建設時都規定了容積率，房屋的用途也被限定了，這就是出于公共利益限制財產權使用的兩個例子。對于小區道路來說，如果地處交通擁堵路段，或是鄰近公共交通站點，封閉管理不利于交通疏導的，可以在建設時要求不得封閉。但是這屬于建設規劃層面的問題，是對使用權的限制，和開放現有小區道路的情況不同。假如要開放現有小區，涉及的是私有財產的征用問題。

假如小區開放了，對小區業主來說，主要付出的是管理和維護成本。因此即使將來要出臺相關法律，在必要情況下開放小區道路，也應該首先經小區業主協商同意后，給予管理和維護成本的補償，或者是用其他公共服務“交換”開放小區道路。

開放小區道路要走法律“道路”。雖然小區道路屬于業主私人共同所有，但是從目前中國法律規定和法理上講，小區道路開放還是有法律道路可走的；由于涉及利益面之廣，法律道路也是必走的。

□葉竹盛（華南理工大學法學院講師）