姚雯/漫畫

■環保部部長陳吉寧：要徹底解決環評“紅頂中介”問題，決不允許“卡著審批吃環保、戴著紅頂賺黑錢”。

■黑龍江省人大城鄉建設環境保護委員會環保處處長孫長慶：現在的環評報告書編得越來越厚，成本高，實用性較差，把關不嚴格，執行效果不佳！

■全國人大代表吳青：環評法若修改，應該緊跟修改后的環保法，修改為施工、建設、投產必須符合已申報的環評文件。具體來說，應該堅持“三同時”制度：建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

11月30日，北京發布今年首個霧霾橙色預警;12月1日，再次發布霧霾橙色預警。來自中國氣象局的消息，從11月27日開始，北京空氣嚴重污染過程已持續4天。北京環保部門表示，此輪污染為今年以來最嚴重的污染過程。不僅僅是北京，這些天，我國的很多城市都經歷了“十面霾伏”。

環境是典型的公共產品，無人能“獨善其身”。保護生態環境，事先的規劃符合環保要求才是源頭治本之策。規范這一領域的法律，是2003年實施的《中華人民共和國環境影響評價法》(下稱“環評法”)。2015年1月1日，修改后的環保法實施，這讓已運行了12年的環評法更加需要與時俱進，修法之聲日隆。

環評不到位，工程仍上馬，利益根源在哪兒

如今，建設項目上馬前，公眾首先會質疑:“有環評嗎?”然而，有業內人士不諱言，縱然是做了環評的項目，也很可能因盤根錯節的利益根源，存在諸多違規行為。

2015年2月，中央第三巡視組向環保部反饋專項巡視情況，指出該部存在的問題主要集中在建設項目環境影響評價方面:未批先建、擅自變更等環評違法違規行為大量存在，環評服務市場“紅頂中介”現象突出，環評機構資質審批存在“花錢辦證”情況，把關不嚴、批而不管、越權審批……

第十一屆全國人大常委會副委員長陳至立和環保部副部長潘岳也曾多次批評，有的環評機構順從業主的意愿，把法律要求的獨立環評，完全變成業主建設愿望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學立場。

問題的根源在哪兒?中國環境科學研究院研究員趙章元分析指出:一是利益，現在的環評制度規定，費用由企業直接支付給環評機構，這就有很大的彈性，企業可以多給也可以少給。企業抓住這點，可能會多給環評機構一些錢，再通過私下交易，環評也就很容易通過。二是一些政府部門不作為，不愿意加強環評監管，抱有“多一事不如少一事”的心態。同時，某些當地政府也存在地方保護行為，為了保障企業納稅，增加財政收入，在地方納稅大戶出現環境違法等問題時，也不會嚴格管理。

對此，中國政法大學環境法學教授曹明德認為:“一方面環評機構作為事業單位，基本都隸屬于各地環保局，跟環保部門有著千絲萬縷的聯系。而另一方面，由于建設項目的業主單位是委托方，導致環評工作的埋單人事實上是企業或項目業主。因此，大多數環評項目基本都會順利通過也就不足為奇了。”

“比如公眾參與部分，環保部門只看有沒有足夠多的簽字，而沒有調查這些簽字是真是假，這就給偽造提供了空間。”北京市人大代表、中國政法大學污染受害者援助中心主任王燦發如是說。

2005年，時任國家環保總局環評司司長的祝興祥曾表示，一些省市的調查表明，縣以下企業和鄉鎮企業的環評法執行率只有30%至40%。此外，環評法規定的行政處罰種類單一，主要以罰款為主，罰款數額又過低，一般罰款額在20萬元以下，而企業用于加強和改進環保設施的費用遠遠高于罰款。

據媒體報道，2012年6月至10月期間，環保部對全國501家環評機構“資質、人員、質量”情況現場抽查發現，部分機構存在環評質量審核體系不健全、內部管理制度執行不到位、環評專職技術人員管理不符合要求、環評文件編制質量較差等問題。

“現在的環評報告書編得越來越厚，成本高，實用性較差，把關不嚴格，執行效果不佳!”長期從事環保監督工作的黑龍江省人大城鄉建設環境保護委員會環保處處長孫長慶表示。

2015年3月7日，在十二屆全國人大三次會議的記者會上，環保部部長陳吉寧表態，要堅決查處一批未批先建、擅自變更的環評違法行為，要把違法企業納入誠信“黑名單”，把情節惡劣的企業移交司法。要徹底解決環評“紅頂中介”問題，決不允許“卡著審批吃環保、戴著紅頂賺黑錢”。

環評法允許“先建后報”，與環保法相沖突

我國的環境影響評價工作起步于1979年，當時頒布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》中就已納入了該內容。有資料稱，江西省的永平銅礦是首家開展環境影響評價的項目。《中華人民共和國環境影響評價法》正式施行于2003年9月1日。

環境評價，是規劃或者建設項目的前置性審批條件。作為項目上馬的一個門檻，它通過不讓污染企業通過環評的方式，阻止其進入市場運營。“預防為主、源頭控制”是其核心精髓和基本功能。

國家環保局(環保部前身)首任局長曲格平曾直言:“環保部真正的、最大的權力是環評，因為項目環評這一關過不了，后面什么手續都辦不了。”

2015年3月，全國兩會上，全國人大代表、北京市金杜(廣州)律師事務所合伙人吳青提出，環保法都已經修改了，環評法中有些內容直接與其發生沖突，必須修改。

吳青在議案中寫道，修改后的環保法增設“政策環評”制度，極大地擴大了環評范圍，而環評法對環評范圍的規定與環保法相沖突。此外，修改后的環保法規定了建設項目防治污染設施應當符合已批準的環評文件，而環評法允許“先建后報”的規定，顯然與修改后的環保法相沖突。

有業內人士表示，修改后的環保法規定，除涉及國家秘密和商業機密外，應當全文公開環境影響評價報告書，而環評法僅規定建設單位在報批環評報告前應舉行聽證會等，對審批機關是否應公開環評報告全文并無規定。因此，環評法在環評報告公開方面缺乏與環保法對接的條文。

此外，環評法僅規定建設單位在對建設項目性質、規模、防治污染設施等進行重大變動后需要重新報批環境影響評價，而無需符合此前首次批準的環評文件。“這變相允許了建設單位先建后報，與新環保法有明顯的矛盾沖突。”吳青在議案中寫到。

針對環評法第31條，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁指出，根據這一條，建設單位未履行環評程序并不直接引發行政處罰，而是被要求“限期補辦”。而一旦允許“補辦”環評，就會給地方政府和企業大開方便之門。即使在要求補辦環評時被主管部門責令停止建設，但其對環境的不利影響也已經造成，難以恢復原狀。

全國人大環資委指出，2008年全國人大常委會對環境影響評價法進行了執法檢查，從該法第31條規定實際執行的情況看，這一條影響了環境影響評價制度的有效實施，也損害了法律的嚴肅性和權威性。

其實，早在2011年3月舉行的十一屆全國人大四次會議上，周曉光等30位代表就曾提出議案，建議修改環評法。當時的環保部認為，議案所提關于未批先建項目限期補辦環評手續的規定，各方面對此批評意見相當集中。

不久前，陳吉寧表示，要啟動環評法的修改工作，希望環評法的修改能夠列入人大的工作計劃。

環評過程缺乏第三方監督，應修法補漏

修改環評法時不我待，但究竟應該怎么改?

“應該把環評審批權交給大眾。”中國政法大學環境法學教授曹明德認為，環評法若修改，應該讓有公信力的第三方機構獨立開展環評工作，而不是由主管他們的環保部門來批準報告和審批環評。

他還建議，建立對環評機構和環評從業人員的追責懲罰機制，追究違法批準環評報告的機構和負責人的行政和刑事責任。

孫長慶也強調，法律責任部分也應進行修改，加入“按日連續計罰”等最新處罰措施。

吳青代表提出，為避免“先建后報”“先建后批”等行為，環評法若修改，應該緊跟修改后的環保法，修改為施工、建設、投產必須符合已申報的環評文件。具體來說，應該堅持“三同時”制度:建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

環保項目“自然大學”的聯合發起人馮永峰呼吁，環評法的修改應該“保持‘環評前置’不動搖”，不能以簡政放權的名義帶動各地淡化“環評前置”的地位。

“環評法應全面修改有關公眾參與的條文，充分擴大公眾對環評程序的參與范圍、監督范圍，以及環評報告的公開范圍，以符合現行環保法律體系的發展趨勢。”吳青、曹明德等均建議。

馮永峰更是強調，“公眾的參與不夠，會給未來埋下很多隱患。”他認為，公眾參與是環評工作中最關鍵、最核心的一環，環評法的修改應該首先考慮。

“環評過程缺乏公眾監督，缺乏開放透明，也是環評可以隨意造假的原因之一。因此，應當大力鼓勵當地公眾、民間環保組織和環保志愿者參與到一些建設項目的前期論證中。”北京大學教授張世秋認為。（曹眾）