原標題：專家析航空法律法規(guī)體系：國家立法層面規(guī)定過于籠統(tǒng)

低空空域管理改革開始步入攻堅戰(zhàn)。

　　國家空管委辦公室副主任蔡軍近日透露，幾經(jīng)修改完善的《低空空域使用管理規(guī)定》有可能在年內(nèi)落地，正式頒布實施；國內(nèi)約33%的低空空域由過去的全域管制調整為管制、監(jiān)視、報告3類不同屬性的管理，實行有序放開、管放結合的差異化管理模式。

　　所謂低空空域，通常是指真高1000米以下的空間范圍，這是通航飛行作業(yè)的主要活動區(qū)域。2012年，國務院發(fā)布《關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，其中提出要“大力發(fā)展通用航空”。之后，與低空空域管理改革有關的全部管理機構，均在密集醞釀、推行相關改革措施，以落實意見要求。

　　隨著我國發(fā)展通用航空的政策信號不斷釋放，低空空域管理改革等重大政策蓄勢待發(fā)，通用航空的發(fā)展前景變得令人期待。與此同時，我國通用航空法律現(xiàn)狀遠遠落后于現(xiàn)實需求的實際日益凸顯。多位接受《法制日報》記者采訪的專業(yè)人士表示，完善我國通用航空立法問題，確實迫在眉睫。

　　立法滯后嚴重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　2009年以來，我國通用航空行業(yè)規(guī)模迅速擴大。截至目前，全國共有通用航空企業(yè)268家，相比2009年的103家凈增165家，增長160%；在冊通用航空器2210架，較2009年年底的907架增加1303架，增幅143%。其作業(yè)能力也持續(xù)提升，2014年通用航空作業(yè)飛行總量為67.5萬小時，較2009年的32.9萬小時增長105%。同時通航專業(yè)隊伍不斷壯大，通用航空直接從業(yè)人員數(shù)量已達1.3萬人，較2009年提升了16個百分點。6年來，通用航空業(yè)在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、搶險救災、生態(tài)環(huán)境保護、構建綜合交通體系等方面發(fā)揮了突出作用。

　　這是一組看似驚人的數(shù)字，但中國民航干部管理學院副教授刁偉民卻指出，我國通航飛行總量和專業(yè)服務保障單位發(fā)展緩慢，基礎設施建設不夠完全，行業(yè)監(jiān)管力量明顯不足。

　　西北通用航空協(xié)會秘書長高理亭指出，當前，我國通用航空產(chǎn)業(yè)雖然被普遍看好，但全部通航企業(yè)都在艱難維持。他說：“飛機生產(chǎn)企業(yè)由于銷售市場份額有限，產(chǎn)能無法有效釋放；飛機運營企業(yè)由于飛行員等專業(yè)人才成本高、飛機購買和飛行組織協(xié)調成本大等原因，經(jīng)營效益受到極大限制；通用機場或通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資企業(yè)由于缺少足夠的駐場飛行企業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)，短期很難收回投資，負債經(jīng)營；各類作業(yè)市場由于缺乏政府統(tǒng)一規(guī)劃、培育和引導，企業(yè)間惡意競爭，產(chǎn)業(yè)市場畸形發(fā)展，通用航空產(chǎn)業(yè)鏈上的各個企業(yè)或單位均試圖通過自身的力量拉動產(chǎn)業(yè)整體前進。”

　　上述問題的存在原因多樣，但究其根本，我國通用航空立法不完善難辭其咎。

　　“顯然，良好的立法能夠為我國通用航空業(yè)發(fā)展提供有利的法律環(huán)境，起到保障和促進作用。但目前通航相關法律法規(guī)尚不能滿足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，甚至在一定程度上制約了其發(fā)展。”南京航空航天大學人文學院教授欒爽說。

　　西北政法大學國際法學院教師張望平也認為，與通用航空發(fā)達國家特別是美國相比，我國通用航空法律法規(guī)體系十分粗糙，在很多方面都不完善甚至欠缺。

　　國家立法層面規(guī)定過于籠統(tǒng)

　　“當前我國通用航空法律制度主要由國家立法、行政法規(guī)、民航規(guī)章3個層次構成，這3個層次都存在一定問題。”欒爽說。

　　在國家立法層面，我國現(xiàn)有調整通用航空的立法只有民用航空法，且其中僅以第十章共6條的形式規(guī)范通用航空活動，一直備受“吐槽”。

　　“民航法中關于通用航空的規(guī)定內(nèi)容過于籠統(tǒng)，無法為通用航空法規(guī)制定提供科學指引。”欒爽說。

　　“通用航空立法位階低，只有民航法中6條規(guī)定，內(nèi)容少且規(guī)定過于原則，缺乏類似通用航空法、通用航空產(chǎn)業(yè)租賃法等高層次立法，不利于通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”西北政法大學外國語學院黨委書記、通用航空法研究所副所長燕福民說。

　　不僅如此，張望平指出，為數(shù)不多的調整通用航空的幾部行政法規(guī)，也大都是對空域管理和審批手續(xù)的規(guī)定。如《國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定》等，對通用航空飛行作出了嚴格且繁瑣的審批手續(xù)規(guī)定，甚至有阻礙通用航空發(fā)展之嫌。

　　欒爽指出，高效迅捷是通用航空的特色，目前有些比照民用航空的規(guī)定，審批程序嚴格、手續(xù)繁瑣、時間周期較長，大大影響其作用的發(fā)揮。

　　“而且，《國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空飛行管制條例》兩部行政法規(guī)對于促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍停留在原則層面，保障措施不明確、實施細則有待完善，且無明確指導性意見指引地方性通航政策法規(guī)體系建設。”欒爽進一步分析道，在民航規(guī)章層面，我國現(xiàn)行的11大類共117部適航規(guī)章體系中，對通用航空相關規(guī)章缺乏針對性和靈活性，技術運行標準及各種證照的頒發(fā)、使用，有些是參照公共航空運輸，有些是以通知形式規(guī)定或沒有統(tǒng)一規(guī)定，在運行管理的嚴密性和運行標準上與國際民航組織的要求仍存在差距。

　　說起民航規(guī)章層面，燕福民認為，通用航空相關規(guī)章碎片化問題很突出。他解釋說，民航局目前頒布的117部適航規(guī)章中，在法律層面針對通用航空的只有10余部，且僅在某些民航規(guī)章中有所涉及。在國家層面，民航局對通用航空還是不夠重視，制定規(guī)章時只是大概作個分類，未對通用航空作具體詳細的分類規(guī)定。

　　建立自上而下法律法規(guī)體系

　　一方面是廣闊的市場前景和迫切涌入的大量產(chǎn)業(yè)資本，一方面是支離破碎相互脫節(jié)的產(chǎn)業(yè)法律政策環(huán)境，在各專業(yè)人士看來，國內(nèi)通用航空產(chǎn)業(yè)要脫離媒體口中“一半是海水、一半是火焰”的兩難局面，必須建立起一套以法律為核心，由行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章、實施細則、產(chǎn)業(yè)政策和地方法規(guī)共同組成的法律法規(guī)體系。

　　“當務之急是將通用航空所需規(guī)則和要求分層、分類、分項納入通用航空法律制度中，在下放管理、審批權限的同時加強對地方性法規(guī)體系建設的政策指引。”欒爽如是說。

　　燕福民也指出，通用航空涉及面廣、內(nèi)容龐雜，必須將包括通用航空飛行準入、安全管理等方面的規(guī)定體系化。

　　建立以法律為核心的通航法律法規(guī)體系，修改民航法必不可少。欒爽建議在民航法中補充和增加下列內(nèi)容：確立國家對通用航空的扶持政策，改善通用航空發(fā)展環(huán)境，振興通用航空產(chǎn)業(yè)；確立低空空域開放與管理原則；確立通用航空機場建設規(guī)劃的原則，如運輸機場建設規(guī)劃要兼顧通用航空服務需要；規(guī)定通用航空機場建設以及運行保障設施建設制度；通用航空活動主體的基本權利與基本義務；明確通用航空的定義和范圍等。

　　張望平建議在民航法中補充和完善航空作用的定義。“可以在修改民航法時，對第一百四十五條進行補充，規(guī)定航空作業(yè)是指具有營利性的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗等方面的飛行活動。至于國際上將航空作業(yè)排除在通航之外的做法要不要采納有待商榷。”張望平說。

　　為大力推進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，燕福民認為應將扶持政策法律化。這與欒爽的觀點不謀而合。欒爽建議制定《通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，確立國家和地方對通用航空產(chǎn)業(yè)的扶持政策，加大財政、金融、稅收等方面的扶持力度。

　　“如建立國家和地方對通用航空制造業(yè)的研發(fā)、制造支持制度，降低通用航空進口關稅、增值稅以及從事農(nóng)、林等社會公益性項目的通用航空企業(yè)的企業(yè)所得稅，確定通用航空作業(yè)價格的原則與管理制度；明確通用航空的社會公益性和政府征用的補償原則；簡化企業(yè)行政審批手續(xù)，降低企業(yè)運營的行政成本，拓展盈利渠道和空間；降低通用航空的準入門檻和運營成本，加強安全監(jiān)管，進一步鼓勵社會資本投身國內(nèi)通用航空發(fā)展等。”欒爽說。

　　針對規(guī)章碎片化問題，專家建議要加快我國通用航空規(guī)章立改廢工作，增強規(guī)章協(xié)調性和統(tǒng)一性。“如修訂通用航空市場準入等規(guī)章；完善適合我國通用航空發(fā)展特點的空中交通管理運行機制和技術規(guī)范；加快制定通勤及其他通用機場的建設標準，規(guī)范建設程序；建設低空空域運行管理和服務保障體系；完善通用航空安全監(jiān)察體系，加強通用航空安全體系建設；完善通用航空人員資質、培訓體系。”欒爽建議。□記者 　張媛