近日，湖北省政協原副主席陳柏槐因濫用職權、受賄被判處有期徒刑17年。據悉，陳柏槐在擔任湖北省農業廳黨組書記、廳長期間，在未經省政府、省財政廳批準的情況下，以廳黨組會議、廳長辦公會議集體研究為形式，提議、主導、決定將國家劃撥的畜牧科研用地489畝非法轉讓，給國家造成經濟損失6.106億元。

　　這是“集體研究”式瀆職明確入罪后的典型案例之一。“集體研究”形式掩蓋下的瀆職類犯罪，往往與貪賄犯罪交織在一起，隱蔽性強，危害大，影響惡劣，這一類犯罪必須引起高度重視。

　　1 “集體研究”成為一些官員徇私謀利的借口

　　除湖北省政協原副主席陳柏槐利用“集體研究”徇私謀利外，湖南省張家界市政府原秘書長白開文，也利用“集體研究”的方式，違法決定職權之外的事務，同意開發區內企業產業項目違法用地，被國土部門罰款167萬余元，致使公共財產遭受重大損失。最終，白開文因濫用職權罪、受賄罪被判處有期徒刑16年。

　　紹興市發展和改革委員會原副調研員裘紀言在擔任紹興市農發辦主任期間，明知項目不符合驗收標準，仍在集體討論過程中發表有利于申報人的意見，違規同意通過驗收，并最終左右了驗收小組驗收意見，且收受賄賂、徇私舞弊，致使相關企業違規獲得財政補助資金共計700多萬元，給國家造成重大經濟損失。最終，裘紀言也因濫用職權罪、受賄罪而獲刑。

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　　其實，在審理官員濫用職權案件中，官員經常辯稱審批、決策都需要多個環節、多方意見來層層把關，造成國家經濟損失原因是多方面的，絕非他一人所為，這也成為審理此類案件最大的爭議。

　　參與查辦裘紀言案的相關人員認為，“裘紀言明知項目存在瑕疵仍違規上報，實質上已經違背了相關流程。雖然項目審批需要通過省級職能部門最后拍板，但是省級單位的決定作為‘后行為’，是建立在市農發辦前期全面驗收的‘先行為’恪盡職守符合相關規定的前提上。而且裘紀言存在徇私舞弊行為，以違規上報為相關企業獲取利益為籌碼收受賄賂。因此將裘紀言的行為認定為濫用職權罪并無不當”。

　　在現實生活中，以“集體研究”為名搞違紀違法行為并不鮮見，尤其是在土地資源、生態環境等領域，存在行政主管部門或地方黨政部門“集體研究”違法決定的瀆職現象。此種違紀違法現象一旦發生，其影響也很深遠，陳柏槐案引發的連鎖反應至今未消弭。

　　事實上，“集體研究決定”成為一些官員徇私謀利的擋箭牌，不少單位出現類似問題后，只有負責實施決策的部門主管擔責，而真正的決策者卻無法受到法律制裁。這種“抓小放大”現象違背了問責機制的基本要求，既不公平，也不利于預防和懲處違紀違法問題。

　　2 民主集中制執行不到位，導致個人意志被強加于“集體研究”

　　從查辦裘紀言案件來看，雖然項目申報立項有多個環節把關，但事實上裘紀言并沒有遵守相關的申報流程，而是以自己的意見代替市農發辦的意見，甚至利用自己的地位和關系“打招呼”，影響其他職能部門以及上級主管部門的審核。顯然，裘紀言利用自己的職務和權力“引導”“左右”局面，實質上起到了關鍵作用，是瀆職或濫用職權案件中常見的“理由”。

　　可見，一些官員為了達到不可告人的“目的”，打起了“集體研究”的主意。他們利用職權，以“開會研究議程”為幌子，以“集體決策”、層層審批作掩護，先定調子，之后把個人意志、決斷強加于“集體研究”上。這樣就讓一些不合規不合法的做法戴上“眾人決議”的面具，通過“集體研究”走走過場之后，搖身一變成為領導班子的意見，從而讓“個人意志”大行其道，實施起來。即使司法部門追究責任，這些官員也堂而皇之地搬出“集體研究”、“民主協商”的借口，相互推諉，逃避處罰，讓“集體”為其背黑鍋。由此，既可規避個人承擔責任的風險，取得成績還能顯示個人的工作魄力。

　　“集體研究”作為一種違紀違法現象的借口，為何會在生活中頻繁出現，甚至常被忽視？民主集中制執行不到位是很重要的一個原因。大多數決策者把責任歸咎于“集體研究”，其班子成員也三緘其口，甚至甘愿“背黑鍋”；有的班子成員原則性差，看領導眼色行事，毫無主見，更不敢在領導面前堅持己見，發表“悖論”，使一些錯誤意見名正言順地通過程序。更有甚者，“集體研究”有時候連走形式這樣的步驟都被省略。

　　法不責眾心態作祟也是原因之一。即使是“集體研究”出現偏差，在法不責眾的環境下，板子打在“集體”身上，而具體到幕后“決策者”時則是一副“你能奈我何”的態度，讓決策者心存僥幸。最后，違紀違法行為也大事化小、小事化了，無人問津。

　　還有，權力缺少監督特別是缺少對一把手的有效監督，直接導致領導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權包攬，造成了一把手專權，加之個人逃避監督，有關制度形同虛設。外部監督也往往難以觸摸到單位內部的事實真相，導致權力的黑色地帶仍然存在，濫用職權行為屢禁不止。

　　3 解決“集體研究”式違紀違法問題需綜合施治

　　集體研究，目的是集思廣益，聽取各方的意見與建議，分析事情的成敗與得失因素，對即將公布、實施的方案、政策等，盡可能做到科學決策、長遠規劃、為民著想。但有些官員卻借“集體研究”徇私舞弊濫用職權，不僅危害極大，社會影響惡劣，也直接損害政府在群眾中的公信和形象，甚至很多瀆職犯罪背后還隱藏著利益輸送、權錢交易、權力尋租、貪污腐敗，嚴重危害政治生態。

　　2013年1月，兩高就曾發布司法解釋，首次明確對“集體研究”式瀆職犯罪將依法追究負有責任人員的刑責。最高人民法院刑二庭庭長裴顯鼎認為，很大一部分瀆職犯罪，違法決定的負責人員往往以僅負有間接的“領導責任”為自己開脫罪責。如只追究一線執行人員的刑事責任，而對于負有更大責任的、作出決定的主管領導不作處理，就會造成“抓小放大”，不利于從源頭上預防瀆職犯罪。

　　“集體研究”瀆職明確入罪，能有效堵住領導干部因不為人所知的原因而亂拍腦袋、亂作為的漏洞，也有利于提醒主要領導人加強責任意識，在其位謀其政，握緊權負好責。千萬別再拿“集體研究”當違紀違法的遮羞布，不論是集體研究還是個人決策，主要領導干部都必須承擔領導責任，出現問題或差錯不能推諉，更不能以“上過班子會”“集體決策”為托辭。

　　中國政法大學副教授朱巍說，符合民主集中制要求的集體決策機制，必須堅持公眾參與、專家咨詢和集體研究相結合，決策前廣泛征求民意、聽取專家意見、進行可行性和“社會風險論證”，以保證決策的科學性、民主性和合法性。

　　事實上，瀆職案比貪污受賄案更難辦，隱蔽性強，取證難，被稱作“不落腰包的腐敗”。要健全和完善嚴格的政府采購制度、干部選拔任用制度、領導干部考察制度與任前公示、屆中和離任審計制度等一系列制度，用制度管權、管物、管人。對“集體研究”違紀違法問題既要抓“大”又不能放“小”，特別應注重抓“早”抓“小”，發現苗頭及時糾正，出現問題及時處理。對嚴重違紀違法者，該處分則處分，該法辦則法辦。

　　同時，還要充分發揮黨內監督、專門機關監督、司法監督、群眾監督和輿論監督的作用，在一把手教育管理、重大事項決策和公開、個人有關事項、責任追究等方面加強監督管理，全方位構建一把手權力監督機制，做到領導干部的權力行使到哪里，監督制約就跟蹤到哪里，不能出現空白和盲區。要讓權力在陽光下公開、公平、公正地運行，最大限度防止權力失控、權力濫用和權力尋租。(鄭端端)