張連起

　　社保乃民生之安。建構一套確保公平性、適應流動性、保障可持續性的社保體制機制，是推進中國國家治理能力和治理體系現代化的應有之義。

　　中國的社保制度在過去幾十年間，為經濟社會發展作出了重要貢獻，比如配合國企改革，建立起了現代企業制度等。但問題同樣峻切，一方面，中國社保基金流動性問題比較嚴重。另一方面，我國目前的“簡單型”統賬結合體制，使融資和給付通路不暢，造成了社保收支失衡。其中，賬戶巨額累積資金讓財政補貼“杯水車薪”，當期統籌支付公式設置不科學，也造成“開源無力，節流無方”的狀態。

　　“惟其艱難，方知勇毅；惟其磨礪，始得玉成。”中國在轉型升級的關鍵時期，需鼎力疾呼社保改革創新，奮力夯實社會民生基礎。

　　劃撥國有資產補充社保基金，還惠于民。社會保險作為社保體制機制的重要基石，其屬性是保險，而非公共財政。1997年以前社會養老制度沒有建立，企業職工沒有繳納社保，客觀上形成了社保缺口，也“節余”了巨額國有資產，只有通過劃撥國資充實社保，才有條件進一步深化改革。當前，經濟下行壓力加大、資金收緊、債務剛性是擺在劃撥國資前的重要現實。不少國企利潤下滑、產能過剩，如何保障以優質國資充實社保，需精準拿捏劃撥手法。目前，國有股劃轉社保基金的方式已在試點，表面上看，此舉增加了社保基金賬戶資產總額，但當企業面臨資不抵債、破產清算時，社保基金將承擔巨大風險。而提高國企凈利潤上繳比例補充社保，因其具有更高的可操作性以及更低的風險，理應成為改革的理性選擇。國企紅利上繳水平，要跟企業競爭能力掛鉤，在確保連續性的前提下，可將國企上繳紅利占利潤的比例逐步提升到20%、25%。特別是資源壟斷型以及煙草類企業，應主動積極作為，還惠于民。實質上，用國企凈利潤彌補全民社保基金，是全民國有資產變現和分紅的過程，是全體人民分享國企改革成果的必然要求。這是國企體現社會價值的關鍵抉擇，是全面建成小康社會攻堅階段中央企業維護和實現人民群眾利益的“機會之窗”。

　　堅持精算平衡，完善社保基金精算工作制度。精算平衡要求個人的社保繳費與權益達到平衡，內涵是“多繳多得”，目的是減少再分配因素，實現精算中性。精算平衡的制度安排從紙面落實到地面，需要考慮每期個人繳費多少、承擔多少、政府資助多少，以及隨著人口年齡增長及死亡率的變化，社保基金應對儲蓄及投資基金貼現多少等問題。要真正落實精算工作，發揮精算平衡效益，一是應明確社保精算的工作內容、職責、程序和質量要求。各級政府必須重視精算工作，尊重定量分析結果，積極采納以定量分析為基礎提出的政策建議。每一級社會保險決策部門和經辦機構應配置社保精算師，每年對各統籌地區制度運行進行精算分析，預測未來發展趨勢，定期適度調整相關政策。二是應編制社保年度精算分析報告，交各級人大常委會審議。不同地區統籌社保，可根據本地實際，擇重點項目作定量分析，在實踐中不斷提高分析水平、擴大應用范圍、加強精算對決策的指導意義。同時，分別精算分析積累和現收現付的社保制度，著力研究制度的參保、繳費、受益人口規模和結構，以及基金的收入、支出和結余，深挖影響收支平衡和基金結余的因素。三是加快培養社會保險精算人才，增加精算與風險管理新專業，建立社會保險精算師資格證書制度。

　　制定參數調整方案，健全社保自我平衡機制。短期來看，依靠大規模轉移支付和社保覆蓋面逐年擴大帶來的基金增量，可以讓養老保險擁有較強的當期支付能力。但就長遠而言，中國養老保險的最低繳費年限僅15年，不到發達國家的一半；退休年齡平均比發達國家早10多年，而壽命預期僅小2-4年，制度參數背后潛藏的隱患必須通過制定社保參數調整方案，來遏制財務風險，以保障社保的可持續發展。當前，中國進入經濟發展新常態，經濟增長、財政收入面臨增速換擋，各級財政對養老保險的轉移支付將更多考慮效益、講求預決算規則。因此，在人口老齡化面前，需要研究調整贍養率這一關鍵參數指標，在退休年齡與人口壽命預期變化之間楔入一個固定的聯系機制，建構一套能有力平滑財務風險的社保自我平衡機制。

　　進一步完善投資管理體制，促進社保基金保值增值。社保基金的增值保值是一個世界性難題。根據我國實際情況，首先，應進一步厘清全國社保基金理事會與社保制度間關系，以法律形式確定好理事會的融資渠道，鼓勵研究探索更優化的投資策略；其次，明確社保基金的投資保值政策，完善其委托代理制度，實現省級統一集中投資的基本目標；第三，在實現省級統籌基金的歸集、管理和投資渠道的基礎之上，積極探索省級發行特種社保債券和中央政府特種債券的試點等規范的、符合國際慣例的增值保值規則。盡快盤活“沉睡”的社保資金，從資產式社保基金逐步向主權式社保基金轉變，用市場化手段倒逼投資主體有序合理投資，規避金融潛在風險。

　　接駁社會資本，激活老齡產業基礎設施投資熱潮。對于“未富先老”的中國而言，“老有所養”是政府迫切需要直面和兌現的承諾，但把所有希望寄托在公共財政上，不僅欠缺公平，還會帶來公共財政的不可持續和國家治理危機。是故，接駁社會資本，激活老齡產業投資，讓市場充分檢驗養老產業基礎設施投資前景，是精準發力公共財政與市場資本在社保改革上“雙平衡”。老齡產業方興未艾，除了諸如旅游等休閑娛樂產品以及保健產品和服務外，還包括老齡教育，即為老年人延長工作時間提供技能和心理方面的培訓；無縫的信息化解決方案，囊括了健康狀況分析、病人信息和診斷的電子管理、自助工具、上門的移動健康服務等；終生金融服務，如資產釋出產品、采用生物識別技術的自動提款機等；滿足老年人生理需求的各種消費品等。針對此類“朝陽”項目，可率先運用PPP（公司合作模式），以項目和國企作杠桿，撬動民資入市的積極性，實現多方合作，多贏共贏。

　　社保經辦機構行政人員成本列入社保基金，擴容社保隊伍。當前，我國15萬社保經辦機構的行政成本仍由各級財政負責，這極大限制了經辦隊伍規模的擴大。面對社保險種快速增加、覆蓋人口的成倍遞增、參保人次不斷翻番的現狀，將社保經辦機構行政人員成本列入社保基金，既可突破行政編制和資金費用來源的限制，也可根據經辦人員負荷比的測算，解決人員缺乏問題。

　　(作者系全國政協委員、財政部內部控制委員會委員）