中國經(jīng)濟(jì)周刊獨(dú)家發(fā)布

　　清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心

　　《2015年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》

　　并推出“294個(gè)地級(jí)及以上市政府財(cái)政透明度排行榜”

　　和“358個(gè)縣級(jí)市政府財(cái)政透明度排行榜”

　　【封面故事】市政府的錢花哪兒了

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 張璐晶|北京報(bào)道

　　政府的錢怎么花？如何讓每一分財(cái)政資金的用途有跡可循？提高政府財(cái)政透明度，不僅是讓納稅人知道錢用到了哪里，同時(shí)也是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化、提高政府治理能力的重要內(nèi)容。

　　十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

　　從2012年起，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心每年定期推出《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》（下稱“報(bào)告”）并授權(quán)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家發(fā)布。報(bào)告所涉及的城市范圍已從2012年的81個(gè)，擴(kuò)展到2013年的289個(gè)城市（包含全國除海南省三沙市以外的285個(gè)地級(jí)市和4個(gè)直轄市）。2015年報(bào)告的研究范圍再次擴(kuò)大，包括全國地級(jí)市和直轄市共294個(gè)（包含剛建市的海南省儋州市，新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市，西藏自治區(qū)昌都市、林芝市、日喀則市，但不包括海南省三沙市，共計(jì)290家地級(jí)市政府和4個(gè)直轄市），以及全國358個(gè)縣級(jí)市。

　　此外，今年報(bào)告的另一大亮點(diǎn)是，針對(duì)國務(wù)院總理李克強(qiáng)近期不斷提出的如何盤活財(cái)政資金的問題，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》聯(lián)合報(bào)告課題組，對(duì)全國省會(huì)城市與計(jì)劃單列市的財(cái)政存量資金情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，看看這些城市有多少財(cái)政資金正“躺在賬上”。

　　前六名為北京、廣州、上海、天津、珠海、武漢；

　　得分60以上的城市僅41個(gè)；地級(jí)市財(cái)政公開已呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)

　　通過對(duì)全國294個(gè)城市的財(cái)政透明度情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)的分析和研究，報(bào)告課題組得出了“2015年地級(jí)及地級(jí)以上市政府財(cái)政透明度排行榜”。

　　總體來看，相比于去年，地級(jí)與地級(jí)以上市政府在財(cái)政透明度建設(shè)上有了比較明顯的進(jìn)步。比如，今年公共財(cái)政的明細(xì)科目公開情況要明顯好于去年，不少市政府除了公布自己的財(cái)政報(bào)告外，還在網(wǎng)上貼出了詳細(xì)的收支明細(xì)表格，沒有提供表格的市政府中，也有一些在政府財(cái)政報(bào)告中細(xì)化了報(bào)告項(xiàng)目，如拆分其他各稅為更詳細(xì)的稅種等。

　　將總得分換算為百分制后，得分在20～30之間的城市最多，有59個(gè)；其次為得分在30～40之間的城市，有58個(gè)；而得分位于40～50區(qū)間的城市則有54個(gè)，得分落在上述三個(gè)區(qū)域中的城市數(shù)量差別不大。得分在60以上的城市共有41個(gè)，其中得分超過80的城市有6個(gè)，分別是北京、廣州、上海、天津、珠海和武漢。

　　報(bào)告課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在所有的地級(jí)及地級(jí)以上市政府中，北京、廣州、上海三個(gè)市政府的財(cái)政信息公開做得最好，得分非常接近，為其他市級(jí)政府財(cái)政公開起到了標(biāo)桿與示范作用。這三個(gè)市政府的財(cái)政公開情況連續(xù)三年都名列前三位，而且交替排在首位。（2013年，上海第一，北京第二，廣州第三；2014年，廣州第一，北京第二，上海第三。）

　　其他排名前十位的城市，如天津、珠海、武漢、南寧、嘉興、濟(jì)南、寧波，財(cái)政透明度也較好，而這些城市主要集中在東部沿海地區(qū)，這說明東部沿海城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)先的同時(shí)，對(duì)財(cái)政透明度的建設(shè)也較重視。

　　排名前三十的市政府在機(jī)構(gòu)公開方面得分普遍都很高，接近滿分，而且?guī)缀醵冀o出了較為完善的2014年預(yù)算執(zhí)行以及2015年預(yù)算報(bào)告，財(cái)政收支預(yù)決算公開到了較細(xì)的項(xiàng)目。去年排在前三十位的城市中，有一些城市的排名則有所下降，這也反映了地級(jí)市政府在財(cái)政公開方面的一種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。值得一提的是，今年云南省地級(jí)市的財(cái)政公開情況有較大的提升，其中保山、麗江、玉溪、曲靖都進(jìn)入了前三十位。

　　“四本賬”公開度仍不樂觀；

　　政府性債務(wù)公開度最差，只有6個(gè)城市公布

　　衡量政府財(cái)政透明度的核心指標(biāo)是市級(jí)政府對(duì)預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，也即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共財(cái)政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社保基金）。報(bào)告指出，“四本賬”的公開情況并不理想。對(duì)294個(gè)城市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開得分占該部分滿分百分比的情況進(jìn)行分析，294個(gè)城市中只有55個(gè)市政府得分達(dá)到總分的60%以上。所有城市的平均得分僅占該部分滿分的33.93%。

　　另外，在其他重要財(cái)政信息公開方面，政府性債務(wù)的公開情況最差，除了北京、廣州、上海、天津、寧波、廈門外，其他城市都未公布政府性債務(wù)和舉債資金使用情況。

　　對(duì)此，俞喬表示，目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理、適當(dāng)?shù)慕忉尅５胤秸畟鶆?wù)的統(tǒng)計(jì)口徑非常復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)情況是各地都有自己的融資平臺(tái)，債務(wù)規(guī)模并不清晰。每年財(cái)政部、審計(jì)署在各地都要調(diào)查政府的債務(wù)情況，但最后統(tǒng)計(jì)出的數(shù)字往往沒有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。

　　報(bào)告認(rèn)為，總體來看地級(jí)與地級(jí)以上市政府的財(cái)政公開情況仍有許多方面需要進(jìn)一步改善，比如各個(gè)城市對(duì)其負(fù)債狀況的披露情況均較差。此外，不同市政府在財(cái)政公開透明方面的差異仍然很大，有不少市級(jí)政府甚至未公開最基本的財(cái)政信息。

　　首次對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政透明度作評(píng)價(jià)和排名；

　　縣級(jí)市得分普遍低于地級(jí)市；

　　得分60以上的縣級(jí)市僅兩個(gè):江山市和簡(jiǎn)陽市

　　2015年，課題組首次將全國358個(gè)縣級(jí)市政府納入財(cái)政透明度的評(píng)價(jià)范圍。

　　縣級(jí)市政府財(cái)政透明度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與地級(jí)及以上市政府的基本相同，但由于首次對(duì)縣級(jí)市政府財(cái)政透明情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此沒有包含一站式服務(wù)、全口徑、用戶友好這三項(xiàng)指標(biāo)。

　　俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，2015年報(bào)告最大“亮點(diǎn)”之一就是增加了“2015年縣級(jí)市政府財(cái)政透明度排行榜”。

　　“我國市縣兩級(jí)政府是直接面對(duì)社會(huì)的一線政府，其開支構(gòu)成中國財(cái)政開支的主要部分，所以這次研究對(duì)象的擴(kuò)大很有意義。”

　　從結(jié)果來看，縣級(jí)市政府的財(cái)政透明度情況普遍低于地級(jí)及以上城市政府。

　　將全國的縣級(jí)城市得分換算成百分制后，得分在20～30之間的縣級(jí)城市最多，有99家；其次為得分在10～20的縣級(jí)城市，有92家；而得分位于0～10區(qū)間的城市有72家。由此可見，在全國358個(gè)縣級(jí)城市中，超過七成的城市得分在30以下，而得分超過30的城市不足三成。得分在60以上的縣級(jí)市政府只有兩家，分別是浙江省江山市和四川省簡(jiǎn)陽市。

　　全國范圍內(nèi)縣級(jí)市的排名位列前十名的城市中，浙江省表現(xiàn)最為突出，占有三個(gè)席位（江山市第一，瑞安市第四，平湖市第九）；四川省的表現(xiàn)也較為搶眼，前十名的城市里占據(jù)兩席（簡(jiǎn)陽市第二，廣漢市第三）。

　　另外，縣級(jí)城市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開得分普遍低于地級(jí)及以上市政府的得分；所有縣級(jí)城市得分換算成百分制后平均為18.66，其中只有9個(gè)城市得分達(dá)到60以上。

　　在其他財(cái)政信息公開部分，縣級(jí)市政府政府性債務(wù)和三公經(jīng)費(fèi)公開的得分偏低。其中，政府性債務(wù)的公開情況最差，換算成百分制后平均得分僅1.54；三公經(jīng)費(fèi)公開情況得分換算成百分制后為23.51。

　　報(bào)告認(rèn)為，其原因主要在于四個(gè)方面：一、絕大部分地方政府通過下屬的投融資平臺(tái)公司來承擔(dān)政府性債務(wù)，市政府并未在國有資本經(jīng)營中公布這些平臺(tái)公司的相關(guān)情況，也未公開地方國有企業(yè)財(cái)務(wù)情況；二、縣級(jí)市政府可能總體負(fù)債率較高，難以進(jìn)行披露；三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔(dān)保債務(wù)，在公開上存在困難和缺乏激勵(lì)機(jī)制；四、三公經(jīng)費(fèi)由于屬于非單獨(dú)的操作科目，往往隱含在行政開支及其他科目里，其統(tǒng)計(jì)口徑在技術(shù)上有爭(zhēng)議，主觀上，也存在難以完全披露的考慮。

　　俞喬表示，控制地方政府的借債規(guī)模、完善對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管、增強(qiáng)地方政府債務(wù)的公開度和透明度，這本身就是改善政府治理體系的重要內(nèi)容，也是今后需要地方政府改進(jìn)的方面。

　　總的來說，縣級(jí)市政府的財(cái)政公開情況比地級(jí)及以上市政府差。在縣級(jí)城市的財(cái)政信息搜集過程中，課題組發(fā)現(xiàn)不少城市的多項(xiàng)信息都沒有公開，而且不同地方政府在財(cái)政公開透明方面的差異巨大，個(gè)別地方政府甚至未公開最基本的信息。整體而言，中國的縣級(jí)城市政府仍需提高其治理水平，在機(jī)構(gòu)公開、財(cái)政預(yù)決算公開和其他信息公開方面做更進(jìn)一步的工作。

　　“財(cái)政透明度”指標(biāo)解析

　　在2015年的市級(jí)政府財(cái)政透明度研究中，報(bào)告對(duì)全口徑政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系進(jìn)行了修訂與補(bǔ)充，提出了“全口徑、一站式、用戶友好的中國政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系”，并將其應(yīng)用于評(píng)價(jià)對(duì)市級(jí)及以上政府的財(cái)政公開情況。

　　該指標(biāo)體系包括三大部分：

　　（1）納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)。包括黨、政、人大、政協(xié)、民主黨派和工商聯(lián)、群團(tuán)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等，分值為50分。

　　（2）市級(jí)政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況（含2014年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、2015年預(yù)算草案以及2014年決算報(bào)告三個(gè)報(bào)告以及2014年部門預(yù)算執(zhí)行和2015年部門預(yù)算情況）。市級(jí)政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況包括以下具體內(nèi)容：本級(jí)公共財(cái)政收支情況、本級(jí)政府性基金收支情況、國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況（簡(jiǎn)稱政府的“四本賬”）。該部分的分值為380分。

　　（3）其他重要的財(cái)政信息，包括政府性債務(wù)、三公經(jīng)費(fèi)、大額專項(xiàng)資金及重點(diǎn)項(xiàng)目、政府采購公開以及預(yù)算編制說明等內(nèi)容，此部分的分值為170分。

　　以上三大部分的總分為600分。此外，在今年的評(píng)價(jià)中，為了強(qiáng)調(diào)一站式服務(wù)、全口徑、用戶友好這三大原則，對(duì)此單獨(dú)設(shè)置30分的分值，專門用于對(duì)地級(jí)和地級(jí)以上市政府的評(píng)價(jià)。因此，2015年中國地級(jí)和地級(jí)以上市政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系的總分值為630分，縣級(jí)市政府財(cái)政透明度體系的總分值為600分。為方便公眾閱讀，排行榜內(nèi)得分為換算為百分制后的結(jié)果。