跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，有著“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法完成了20年來首次大修。

　　8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預(yù)算法的規(guī)定，對全口徑預(yù)算、地方債務(wù)、專項轉(zhuǎn)移支付等問題做出明確規(guī)定，并將于2015年1月1日正式生效。

　　此次修法最為引起關(guān)注的方面集中于地方債務(wù)：賦予地方適度舉債權(quán)，對地方債實施分類管理和規(guī)模控制，厘清政府和企業(yè)的責(zé)任并公開政府資產(chǎn)負(fù)債表。這是從法律上首次允許地方政府有條件地舉債，也被認(rèn)為是本次修法的最大突破。

　　“過去地方政府發(fā)債，潛規(guī)則替代明規(guī)則是既定事實，地方政府的負(fù)債余額絕大部分是隱形負(fù)債，規(guī)范性、透明度不足，無從知道債務(wù)風(fēng)險如何發(fā)生，更談不上防范。”全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康在接受本報記者采訪時表示，新修訂的預(yù)算法允許地方在一定條件下自發(fā)債，讓其陽光化，更利于控制地方債風(fēng)險。

　　地方政府發(fā)債“開閘”

　　我國現(xiàn)行預(yù)算法誕生于1994年財稅體制改革之際，迄今已有20年。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展并滿足財稅體制改革的需要，在預(yù)算法實施10年后的2004年，全國人大便啟動了預(yù)算法的修訂工作。從那時起，地方政府舉債權(quán)限就一直是預(yù)算法修改中備受關(guān)注的焦點。

　　按照現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　不過，這個規(guī)定并不能阻擋地方政府變相發(fā)債的腳步。特別是近幾年，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。

　　根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元，三類地方政府性債務(wù)總額接近18萬億元。與2011年的審計結(jié)果相比，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額增加38679.54億元，年均增長19.97%，其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

　　“近幾年，隨著地方政府投融資平臺的負(fù)債規(guī)模急劇膨脹，地方政府舉債居高不下，部分地方政府一方面靠借新債還舊債，另一方面依靠賣地收入償還。”經(jīng)濟學(xué)家趙曉在接受本報記者采訪時表示，但由于內(nèi)需不足，如果靠借新還舊的地方債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴大，即使進(jìn)一步加大減稅等刺激需求政策的力度，也不會有效改善內(nèi)需不足的狀況，這顯然已經(jīng)不能適應(yīng)地方債管理的現(xiàn)狀。

　　2011年12月，預(yù)算法修訂的初審稿遞交給全國人大常委會審議，初審稿賦予地方政府舉債的權(quán)力。

　　當(dāng)年，部分省市首次試點自主發(fā)行地方政府債券，相比由中央政府代發(fā)，地方的自主權(quán)更大，但發(fā)債額度仍然由中央政府控制。

　　但不久之后，二審卻又再次將地方發(fā)債的“閘門”關(guān)閉。2012年6月份上會的二審稿恢復(fù)了原預(yù)算法的規(guī)定：地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。最終經(jīng)過2014年4月份上會的三審稿的過渡，8月25日上會的四審稿基本延續(xù)了三審稿的規(guī)定，終于又回歸至一審稿的方向上。

　　賈康認(rèn)為，新預(yù)算法中關(guān)于地方債管理的規(guī)定，意味著地方債管理在法律層面的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為從一句話到一個體系的擴充，“這為地方債管理搭起制度框架，有助于地方政府嘗試有償融資渠道建設(shè)，保持地方政府財力的穩(wěn)定性。”

　　系統(tǒng)監(jiān)管體系漸成型

　　“開明渠、堵暗道”是此次修改后的預(yù)算法對地方債問題的總體思路。新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措，可謂是從法律層面上“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”，實現(xiàn)“開明渠、堵暗道”。

　　在部分“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對本級政府舉借債務(wù)的情況作出說明。

　　而在此前，地方政府舉債行為處于灰色地帶，主要靠融資平臺“曲線”舉債未受法律認(rèn)可。修訂后的預(yù)算法，將在有限放開地方政府發(fā)債的同時，強化總量監(jiān)管和風(fēng)險防控。

　　中信證券首席分析師鄧海清認(rèn)為，此次預(yù)算法修訂意義在于，建立了地方債務(wù)的系統(tǒng)性監(jiān)管體系。特別是在債務(wù)借、還、用方面，建立了中國地方政府債務(wù)約束的法律體系。

　　比如，在借債方面，約束舉債權(quán)，地方融資平臺面臨轉(zhuǎn)型。國務(wù)院已批準(zhǔn)廣東、上海、浙江、江蘇、山東等十個省區(qū)市試點地方債自發(fā)自還。截至8月下旬，8個試點省區(qū)市已完成招標(biāo)發(fā)行。

　　在還債方面，不僅要提供償債計劃來源，還納入預(yù)算全口徑監(jiān)督。同時，為解決公眾對預(yù)算“不清楚”、“看不懂”，預(yù)算法修訂后在預(yù)算編制階段要求，各級預(yù)算支出應(yīng)按功能分類和經(jīng)濟分類編制，通過功能分類或經(jīng)濟性質(zhì)反映支出方向，如教育支出、科技支出、工資支出。

　　在用債方面，還限制了債務(wù)的經(jīng)營性用途。“不少地方為了拉升GDP，大量借債用于工業(yè)園、開發(fā)區(qū)建設(shè)。按照債務(wù)不得用于非公益目的要求，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)園區(qū)自設(shè)的部分‘小金庫’平臺公司將失去設(shè)立依據(jù)，受到的沖擊最大。”鄧海清說。

　　在他看來，政府舉借債務(wù)天花板由國務(wù)院設(shè)定，多方共同監(jiān)督，地方債務(wù)籌資被關(guān)進(jìn)籠子，未來城投債將會消失，而地方融資平臺也將面臨轉(zhuǎn)型。

　　在交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平看來，雖然地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但局部問題還需要警惕。

　　比如，目前部分縣市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增速過快、普遍采取“BT工程”名義墊資等問題，均亟待出臺系統(tǒng)性規(guī)范約束。“一些地方亂舉債，缺計劃，財政收入增長明顯慢于到期債務(wù)增長。比如2013年到期的債務(wù)增速達(dá)60%，而同期財政收入增速僅為15%。”連平表示。