京津冀一體化破題障礙：三地間公共政策差距太大

　　京津冀一體化破題之問：行政驅動還是市場決定

　　[ 馬光遠對《第一財經日報》回應說，設立直隸省的可行性不大。當時只是舉此極端例子而已。因為當前京津冀一體化所面臨的最大現實障礙源于行政體制。三地間的公共政策差距太大。比如，養老、醫療、交通、教育等 ]

　　在多重力量的作用下，京津冀再次開始了一體化進程。

　　今年兩會前夕，習近平總書記在一專題座談會上，強調了京津雙城聯動，京津冀協同發展。因為意義重大，這一戰略也隨之上升為國家戰略。

　　京津冀一體化進程的重啟，將此前的多種構想進行了升級。

　　不過，從現實操作層面，多位專家學者提出了自己的看法。

　　如何協調公共政策

　　在上述的座談會上，習近平認為，京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協同發展。要解決好北京發展問題，必須納入京津冀和環渤海經濟區的戰略空間加以考量。

　　這其中，基礎設施相聯相通、產業發展互補互促、資源要素對接對流、公共服務共建共享、生態環境聯防聯控是主要方向。最終實現的是，優勢互補、良性互動、共贏發展。

　　不過，回顧區域發展歷史，京津冀協同發展相關概念，早年已有提出。

　　新中國成立后，京津冀的區域合作，早期以經濟技術協作為主要內容。上世紀70年代，在中心城市發展規律和中央計劃指令下，直接導致了京津城市周圍生產要素的集中，結果是，河北錯失一些本來按經濟規律和城市功能應投入的資金和項目。

　　由于計劃經濟體制的影響，這一階段的區域合作主要圍繞區域自然資源展開，并且是在指令性計劃的行政強制手段下進行的，并非現代意義上的區域合作。

　　改革開放后，為打破計劃經濟體制所導致的地方割裂，促進區域協調發展，“區域協調互動機制”得到高層認可。80年代，京津冀晉蒙五省市成立第一個區域經濟聯合組織——華北地區經濟技術協作區。

　　天津市委黨校經濟學教研部研究員馬海龍認為，這樣的合作在當時促進物資協作方面發揮了顯著作用。但是，隨著計劃經濟向市場經濟變軌，政府對企業的控制力減弱，市場主導的區域合作也不能充分發揮作用，區域合作長期陷入低潮。

　　隨后，圍繞京津冀的概念層出不窮，但是“一省、兩市、三個行政區”的格局尚未發生改變，多年來在地區經濟社會發展的規劃上，始終各自為政，未能有效實現區域經濟一體化。

　　甚至有學者提出，要想破局，需要突破行政區劃，在頂層設計上下功夫。5月28日，北京市政協委員、經濟學者馬光遠[微博]在一次研討會上提出，京津冀要想真正一體化，需要調整行政區劃。最大也是最合理的調整是取消京津直轄市地位，三省市合并設立直隸省。

　　對此，河南財經政法大學研究院常務副院長樊明在接受本報記者采訪時稱，設立直隸省無助于解決三地當前的問題。在市場經濟的條件下，政府不是不作為，而是要在“行政”與“市場”之間把握好度，更多地依靠市場力量推進一體化。

　　馬光遠對《第一財經日報》回應說，設立直隸省的可行性不大。當時只是舉此極端例子而已。因為當前京津冀一體化所面臨的最大現實障礙源于行政體制。三地間的公共政策差距太大。比如，養老、醫療、交通、教育等。

　　市場定位論

　　作為中國早期行政區劃，直隸省意指京師之地。明朝永樂初年，分設南北直隸，分別指南京、北京地區。清朝初年，南直隸改稱江南省，北直隸改稱直隸省，轄境依舊。區域包括，京津二市，冀省大部和魯豫的小部分地區。

　　“保定”之名起自元朝，寓意“保衛大都，安定天下”。最初出現城鎮時，保定即是作為戰備城市出現。清朝，保定為直隸省會，是直隸總督駐地。1949年，河北建省。省會卻幾經變遷，1968年定為石家莊。

　　其中，1958年2月，天津劃歸河北。此前，天津是中央直轄市。隨后，河北省會遷往天津。1967年1月，天津恢復直轄市。前一年，河北省會返遷保定。1968年，開始遷往石家莊。

　　隨著環境變遷，盡管政策反復，但是京津冀地緣接近的現實沒有改變。多年來，政治地位的不對等，行政區劃的獨立，再加上始終不能找到有效的利益協調機制，自然無法打破自家“一畝三分地”的思維定式，更遑論“自覺”。

　　長期以來，北京集中各種資源，遠超城市可承載能力，造成嚴重的“大城市病”，已經到了非解決不可的階段。這成為京津冀協同發展的難得機遇。在外需下滑的態勢下，依靠內生動力實現經濟轉型增長，京津冀協同發展承擔歷史責任。

　　馬光遠對本報記者說，對于京津冀來說，不需要再采用行政式手段進行規劃，因為凡是規劃出來的東西，最終的效果都不一定好。還是應該選擇讓市場對其進行定位。“只要將三地的公共政策進行統一，那么北京的優勢就不會像現在這樣明顯了。”

　　在他看來，這樣的障礙是人為制造的。要想突破這種障礙，需要更高層面的頂層設計。這也是將這一戰略提升到國家層面進行考慮的原因。

　　民生證券研究院副院長管清友[微博]在研究報告中提到，新一屆政府再次將區域發展提升到國家戰略層面。京津冀經濟圈的政治戰略比較明顯，首先解決的是首都的安全和環境問題。

　　在政治、經濟的雙重作用下，京津冀一體化再次啟動。

　　三方如何共贏

　　今年《政府工作報告》提出，本屆政府要“推進長三角地區經濟一體化，深化泛珠三角區域經濟合作，加強環渤海及京津冀地區經濟協作”。

　　作為中國最具活力的三大城市群，京津冀、長三角和珠三角無疑在開放程度、創新能力、經濟發展等諸多方面，都處于國內領跑地位。但是，由于行政體制的差異、有效協調機制的缺乏等原因，京津冀始終落后于另外兩者。

　　2005年，有研究報告提出“環京津貧困帶”概念。這一區域環繞著3798個貧困村、32個貧困縣，272.6萬貧困人口。該區域是東部沿海地區貧困程度最嚴重的地區之一。

　　七年之后，2012年公布的《京津冀藍皮書》中提到，由于京津冀區域發展的不協調，不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距，反而愈加落后。中心城市的虹吸效應，導致地區間經濟梯度落差過大。

　　數據顯示，河北省經濟總量在京津冀地區占比逐步下降。從2000年的55.3%下降到2013年的45.5%。人口也進一步逐漸集聚到北京、天津以及周邊的河北省的縣市區，而河北其他地區人口增長相當緩慢。

　　反觀長三角、珠三角的區域協作，得益于先天優勢，對外開放較早，行政力量干預較少，更多的是市場驅動，政府引導。

　　1982年，國務院決定成立上海經濟區，形成長三角的最早雛形，拉開長三角一體化的序幕。從90年代開始，在市場經濟的自發催生下，長三角城市開始聯合發展。在行政職能上，長三角的各個城市都是平等的。于是，在城市化發展到一定階段，區域經濟開始向周邊輻射。

　　中央財經大學經濟學院教授戴宏偉認為，長三角發展迅速的原因就是各自的產業定位明確，產業功能錯位，形成組團式發展。日前，中國社會學院城市與競爭力課題組公布，滬蘇浙皖地區已經在原有基礎上浮現出一個更大范圍的世界超級經濟區。

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　　1994年10月，廣東“珠三角”概念首次正式提出；2003年，“泛珠三角”概念成熟。廣東省倡導，得到珠江流域地域相鄰、經貿關系緊密的八省(區)和港澳的響應。

　　盡管長三角、珠三角仍需破除壁壘，解決短期利益之爭，也只是區域之間的協調問題。但是，政治色彩濃厚的京津冀一體化，如果要避免重蹈過去覆轍，解決三者政治地位的不均等問題，需要更加重視頂層設計。

　　如果此前，只是河北的一廂情愿，如今更多的是三省市的合作共贏。保定市發改委副主任楊軍曾表示，“北京也表態了，醫院、學校的增量部分不再批了，人家也是為了控制城市規模，包括產業他們也要研究，哪些轉移，哪些留下。”

　　盤古智庫城鎮化首席研究員易鵬[微博]在接受《第一財經日報》專訪時表示，“從頂層設計來看，可以成立京津冀一體化的小組，但是不要指望太多。因為即使成立，也應該主要起協調作用，更多的是要交給市場和技術去做。”